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【超大城市治理④】树立全周期管理意识 探索超大城市治理新路子
长江网 2020-12-11 15:09

  文/邓社民

  

  邓社民 武汉大学法学院教授 博士生导师

  要点:

  1.我国目前城镇化率从1978年的17.92%发展到2019年的60.60%。城乡社会治理面临非传统安全风险的威胁。化解各种传统和非传统安全风险必须树立系统思维和底线思维,树立全周期管理意识。

  2.所谓“全周期管理”是指治理体系应形成一个前期预警决策、中期应对执行、后期监督执纪问责的管理体系。要求管理者做到权责明晰、科学配合,保证信息流通顺畅,从而达到治理体系和治理能力现代化。

  3.各国应一道推动形成更加包容的全球治理、更加有效的多边机制、更加积极的区域合作,共同应对地区争端和恐怖主义、气候变化、网络安全、生物安全等全球性问题,共同创造人类更加美好的未来。

 

  非传统安全带来全球社会治理难题

  隐蔽而疯狂扩散的病毒不仅威胁人民的生命安全和健康,也威胁着全人类正常的经济生活。病毒不分国界、不分种族,更不管意识形态,没有一个国家可以独善其身。各国针对疫情所采取的封城封国和居家隔离等措施使内外经济活动受到极大影响。要战胜病毒的扩散,需要国家间的通力合作,而非互相嘲笑,妖魔化对方。如果疫情持续蔓延将会导致全球经济危机,经济危机的爆发往往会引发全球范围的政治危机,这将会给人类社会的生存和发展带来深重灾难。

  新冠肺炎疫情在全球的暴发和蔓延,充分说明非传统安全风险正在成为人类社会生产和人民生活的主要威胁,全球社会治理问题凸显,特别是城乡基层治理亟需加强和完善。

  我国目前城镇化率从1978年的17.92%发展到2019年的60.60%。城乡社会治理面临非传统安全风险的威胁。化解各种传统和非传统安全风险必须树立系统思维和底线思维,树立全周期管理意识。正如习近平总书记2020年3月10日在赴湖北省武汉市考察疫情防控时表示,要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系,树立“全周期管理”意识,努力探索超大城市现代化治理新路子。

  城市治理体系和城乡基层社会治理存在的问题

  我国在新冠肺炎疫情防控中,在中国共产党的坚强领导下,坚持以人民为中心的发展理念,始终以人民的生命安全和身体健康为第一位,不惜一切代价救治患者,最终取得了抗疫的伟大胜利,体现了中国共产党不忘初心牢记使命的担当和勇气,体现了中国特色社会主义集中力量办大事的制度优势,为全球应对非传统安全风险,加强和创新城乡基层社会治理新格局提供了有益的经验。但与此同时,也存在着一些需要完善的地方。

  首先,在城市治理体系和城乡基层治理体系中没有树立“全周期管理”的意识,也没有形成“全周期管理”的体系。当代世界各国城市人口大量集聚、城镇化加速推进,人员跨境流动频繁,城市的安全风险愈发错综复杂,特别是面临非传统安全风险越来越大。面对像新冠肺炎疫情这种非传统安全风险,如果全周期管理意识不强,往往出现“头痛医头,脚痛医脚”的状况。城乡基层治理是一个系统工程,必须树立全周期管理意识,树立源头治理和系统治理的思维。

  由于全周期意识不足,可以看到信息传播公开、透明和畅通程度,多元主体参与机制,社会力量参与疫情防控的能力等方面都有待加强,城乡基层在国家治理体系中的地位也需要提高。目前在城市治理中,基层治理资源不足,人员流动性大,中间层级多,使得社区和乡村治理成为治理的短板。

  同时,政府运作系统和各级政府领导力也受到前所未有的挑战,疾控和医院等专业机构和医生等专业人士的作用还有进一步提升的空间。

  树立“全周期管理”意识,加强和创新城乡基层治理的新发展格局

  我国目前面临着中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之变局,我国社会主要矛盾发展变化出现了新特征新要求,错综复杂的国际环境带来了新矛盾新挑战。面对城乡基层治理新课题,有必要增强风险防范意识,善于转危为机,贯彻和落实共建共治共享的新发展理念,加强和创新城乡基层社会治理的新格局。尤其需要树立全周期管理意识,打造一体化疾病预防控制体系和公共卫生防护体系。

  “全周期管理”,源于产品生命周期理论,这一理论是美国哈佛大学教授雷蒙德·弗农(Raymond Vernon)1966年在其《产品周期中的国际投资与国际贸易》一文中首次提出的。产品生命周期是指产品的市场寿命,即一种新产品从开始进入市场到被市场淘汰的整个过程。弗农认为,产品生命是指市场上的营销生命,产品与人的生命一样,要经历形成、成长、成熟、衰退这样的周期。后来这一理论广泛应用到各个领域,衍生出全生命周期管理和全周期管理以及全周期管理意识等概念。所谓“全周期管理”是指治理体系应形成一个前期预警决策、中期应对执行、后期监督执纪问责的管理体系。要求管理者做到权责明晰、科学配合,保证信息流通顺畅,从而达到治理体系和治理能力现代化。

  “全周期管理”的科学性主要体现在以下五个方面:1.全周期管理要求用系统思维来解决城市治理问题。无论是传染病防治、突发事件的应急处置,还是城市运行的常态治理,都要摒弃以往“头痛医头、脚痛医脚”的治理方式,转向科学化、精细化和智能化管理,从全过程、全要素、全场景的角度,形成系统、协调、完备的治理体系,从而增强社会弹性和城市韧性。

  2.全周期管理要求坚持问题和需求导向,突出城市治理中面临的瓶颈或者阻碍治理的最后一公里。未雨绸缪,预防为主,规划先行,立法保障,快速反应,严格执行,提高城市管理效能。

  3.全周期管理要求坚持信息透明,广开言路。进行全周期管理,必须公开治理中每一个环节信息。管理者要全面了解治理过程中的全面信息,这样才能准确掌握治理过程的全貌,才能找出问题所在,才能对症下药,药到病除。同时,要广开言路,让民众参与治理,监督治理,防患于未然。

  4.全周期管理要求依法治理,在治理的每一个环节突出相关人员的职责和义务,对于违反职责的,依法追究其法律责任,确保治理效能常态化,避免推诿扯皮,敷衍了事,有效防止突发事件的发生和传染病防治的拖延,造成不应有的损失。

  5.全周期管理要求利用大数据和智能化技术进行全方位治理。特别是在疫情防控中,利用大数据能够准确查出感染者的行动轨迹,有利于流行病学调查密切接触者,从而采取有力隔离措施,阻断传染源,有效防止病毒扩散。

  万事万物都有其生命周期,但人类的思维方式倾向于只问结果不察原因,不愿根据情势变化而灵活调整。因此,对事物的管理,应当树立系统思维,实现全周期的动态管理、闭环管理。在城乡基层社会治理中要到事前防范、事中控制、事后反思的全周期闭环管理。

  在后疫情时代,首要的是树立全周期管理意识,坚持整体谋划、系统重塑、全面提升,加快补短板、堵漏洞、强弱项,全力以赴织牢公共卫生和疾病防控的防护网。尽快开展科学论证,改革完善疾控体系,优化疾控机构职能设置、功能布局。支持各地区依托综合性医院建设标准传染病区,夯实社区卫生服务机构。健全疾控机构与医疗机构、城乡社区联动工作机制,始终盯紧城乡社区最后一公里,完善公共卫生和疾病防控体系。

  第二,依法治国是我国新时代推进城乡基层社会治理的有力保障。面对自然灾害和突发公共卫生事件,加强城乡基层治理“全周期管理”是我国在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中必须高度重视的全局性问题,也是完成国家治理最后一公里的落脚点。在依法治国的顶层设计中,将城乡基层治理“全周期管理”纳入法治轨道,使依法防疫,依法管理成为常态。启动修改《传染病防治法》《传染病防治法实施办法》《突发公共卫生事件应急条例》《国境卫生检疫法》等法律法规,从预警、信息公布、防治和法律责任等方面进行完善,拓宽传染病防治中城乡基层医疗机构和有关单位的范围,发挥城乡基层在国家治理体系中的应有作用,多点筛查,重点确诊。完善突发事件法律责任体系,构建权责明确、程序规范、执行有力的疫情防控机制,从法律上完善重大突发传染病防控措施,明确规定政府部门和专业机构的职责。普及公共卫生安全和疫情防控法律法规,推动全社会依法抗疫。在抗疫斗争中,国家卫健委连续发布了七版新冠肺炎防控方案,指导各地科学抗疫。最高人民法及时出台《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见(一)(二)》,最高人民检察院及时发布涉新冠肺炎疫情严重暴力犯罪典型案例,全力依法维护社会秩序,从法律上保障了抗疫斗争的全面胜利。

  第三,完善公共卫生和突发事件信息的预警和发布机制,充分发挥媒体、专业机构和人员的作用。提升城乡基层风险治理能力,不单单是要强化跨界治理能力,更要强化监测识别预警和媒体的监督作用,提升风险管控能力。因此,化解重大风险和安全隐患,需要夯实风险监测和预警系统,实行预防为主、预防与应急相结合的原则,及时发布预警信息,通过媒体公开信息,引导相关部门和公众采取防控措施,从而化解或者规避重大风险。一是以实事求是的工作态度和对人民生命和财产安全高度负责的精神,宁可信其有,不可信其无。二是善于收集自媒体的信息,回应人民群众的关切,做到信息公开透明,避免谣言惑众。三是重视发挥专业机构和人员的优势。充分发挥专业人士的作用,相信专业人士的判断,听从专业人士的意见,快速做出决断,防患于未然。

  第四,构建多元一体的全民参与的治理模式。城乡基层治理的核心是建立多元主体参与、运行有效的治理体系。面对突发自然灾害和公共卫生事件,任何人、任何组织都不能独善其身。在灾难面前,必须发挥政府、市场和社会力量将灾害带来的问题解决在萌芽状态。社区已经成为城乡“全周期管理”的桥头堡,居民日常生活管理和服务的前沿阵地。加强社区“全周期管理”是城乡治理体系中最重要的一环。目前我国社会治理逐渐下沉城乡社区,但社区管理还存在着社区管理和单位管理二元结构,社区对居民的管理并没有全覆盖。因此,树立社区全周期管理意识,加强社区全周期管理体制机制是加强城乡治理体系的重中之重。一是将人力、物力、财力向基层倾斜,夯实基层抗灾抗疫的能力和韧性。二是建立有效的诉求主动回应机制,充分发挥社区与物业、业主委员会作用,构建以街道为首,社区和小区联动机制和应急管理体制。三可以在社区和小区建立户长制或者楼长制以及长效的志愿者制度,利用信息技术建立切合实际的应急管理体制。如北京市启动突发公共卫生事件一级响应后,上地街道党工委迅速做出部署,要求各社区将疫情防控作为第一要务,要求物业企业服从社区统一安排,承担起社区封闭式管理责任。一方面,针对社区内楼宇大厦多、企业返京人员多的特点,上地街道抽调干部下沉社区,每人承包一栋商务大厦,与物业公司负责人共同担任楼长,形成“双楼长制”,分别承担属地责任和单位责任,共同开展疫情防控工作。另一方面,针对商务楼宇疫情防控可能存在的漏洞死角,上地街道成立联合检查组,由城管执法队、市场监督所、卫生监督所、派出所、房管所、党群服务站等人员组成,对商务楼宇开展联合检查,促使企业和个人全面落实责任。实现城市管理中不留死角的事前、事中、事后的全周期闭环管理。树立全周期管理意识,建立事前制定预案,事中多元主体参与,事后监督执纪问责治理机制,调动社会各领域的积极性参与城市治理,可以提升城市的应急能力和治理效能,更好地补齐城市治理体系的短板和弱项。

  第五,利用大数据加强疾病常态化预防和构建疾病救治体制机制。建立智慧化预警多点触发机制,优化应急响应机制,健全重大疫情救治机制,建设疫情防控平台建设。建设国家医学中心、区域医疗中心和战略物资储备中心。建造移动方舱医院。推进城市医疗集团、县域紧密型医共体建设发展,加强乡镇卫生院和社区卫生服务中心、村卫生室建设。建设和加强从中央到城乡基层的疫情防控平台,共建共治共享疫情信息,防患于未然。

  第六,加强疫情防控的国际合作抵御非传统安全风险,践行人类命运共同体理念。在人类社会发展的历史长河中,新发传染病始终是人类的最大威胁。一部人类文明史就是人类同瘟疫进行殊死斗争的历史。天花、鼠疫、出血热等传染病曾经夺取数百万人的生命,给社会经济造成巨大破坏。在经济全球化的今天,随着人类活动范围不断扩大、跨境流动频繁,为新发传染病的快速扩散和蔓延创造了条件,严重威胁人类的健康。国际社会应当秉持人类命运共同体理念,共同携手应对日益严峻的全球性挑战,积极开展国际合作,推动人类社会共同抗疫,建设安全、和谐和美好的人类家园。

 

  【编辑:叶军 吴蕾】

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