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【超大城市治理③】城镇化下半程,超大城市必然成为带动发展的“火车头”
长江网 2020-12-10 16:42

  文/李强

  李强 中共广州市委党校公共管理教研部副教授

  要点:

  1.如果说改革开放至今是城镇化的上半程,主要任务是扩大城市建成区面积、增加城市常住人口,那么从现在起到“第二个百年”就是城镇化下半程。下一阶段,城市发展必须更加集约、更加紧凑,更加注重中心城市作用的发挥,超大城市必然成为带动城镇化发展的“火车头”。

  2.在城镇化下半程,超大城市在推动资源集聚和防范重大风险之间取得平衡,这对城市治理体系和治理能力现代化提出了更高要求。

  3.超大城市作为我国城市发展的高级形态,在推进各项工作中都应该牢牢把握以人民为中心的方向并将其作为城市发展的制度优势,同时在实践中推动这一优势更好转化为增强城市竞争力的治理效能。

  2014年10月29日印发的《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》首次提出超大城市这一概念,明确了城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。2019年第24期《求是》杂志刊发的习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上的讲话特别指出,经济和人口向大城市及城市群集聚的趋势比较明显,北京、上海、广州、深圳等特大城市发展优势不断增强,杭州、南京、武汉、郑州、成都、西安等大城市发展势头较好,形成推动高质量发展的区域增长极。[1]这表明,超大城市正在成为承载发展要素的重要空间形式,处于引领国内城市发展、参与国际城市竞争的“塔尖”地位,在后疫情时代必须进一步提升治理水平,探索符合自身发展规律和特点的治理路径。

  提升城市治理水平的时代背景

  城镇化下半程,超大城市地位更加凸显

  改革开放以来,我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程,截至2019年末城镇化率已经达到60.60%。但是,40多年的快速城镇化却存在一些突出矛盾和问题,非常明显的就是土地城镇化快于人口城镇化,导致一些城市“摊大饼”式扩张,过分追求宽马路、大广场,新城新区、开发区和工业园区占地过大,建成区人口密度偏低。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提供的一组数据集中反映了这一问题:在1996至2012年间,城镇建设用地年均增加357万亩,而在2010至2012年间,这一数据则快速提高到515万亩。2000-2011年,城镇建成区面积增长76.4%,远高于城镇人口50.5%的增长速度。[2]如果说改革开放至今是城镇化的上半程,主要任务是扩大城市建成区面积、增加城市常住人口,那么从现在起到“第二个百年”就是城镇化下半程。下一阶段,城市发展必须更加集约、更加紧凑,更加注重中心城市作用的发挥,超大城市必然成为带动城镇化发展的“火车头”。

  在推动资源集聚和防范风险之间取得平衡

  经济和人口向大城市及城市群集聚的趋势是一个长期过程,超大城市是承载各类资源集聚的首要空间。但是,各类资源高度聚集和人口高速流动,在带来成本降低、市场扩大、产业链完整等规模优势的同时,城市风险的扩散速度也呈现出几何级数增长,在极端情况下可能造成不可预料的损失。今年以来,突如其来的新冠肺炎疫情就为大型城市公共卫生风险治理敲响了警钟,要求我们必须进一步提升防范化解重大风险的能力。习近平总书记在2017年参加十二届全国人大五次会议上海代表团审议时强调,整个城市是一个生命有机体,高楼林立,地下的各种管道川流不息,地面上的各种车辆川流不息。地铁出个什么问题,地下管道出个什么问题,都是不可想象的损失。在城镇化下半程,超大城市在推动资源集聚和防范重大风险之间取得平衡,这对城市治理体系和治理能力现代化提出了更高要求。

  主要矛盾变化,城市人民对美好生活的向往更强烈更多元

  党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。广大市民群众的需求走向多元化,意味着超大城市治理面临着更加复杂的外部环境。这就要求无论是推进城市公共权力体系现代化建设、公共政策供给体系现代化建设,还是推进公共服务体系现代化建设,[3]都要立足广大市民群众需求这一根本落脚点。从现在起到“第二个百年”期间,人口向城市特别是超大城市流动仍然会是主流的人口迁移趋势。外来人口的继续流入,意味着超大城市人民的美好生活向往将会更加强烈、更加多元,超大城市治理难度也将进一步加大。

  提升超大城市治理水平的现实挑战

  人口大量流入带来的异质性

  外来人口大量流入是未来很长一段时期超大城市发展的常态。纵观城区人口已经超过500万的特大城市和超大城市,近年来人口规模仍然不断扩大,主要推动力是外来人口流入。除了北京和上海由于资源条件和功能定位而管控人口规模,导致常住人口数量在某些年份出现下降的现象之外,其余各大城市常住人口数量均处于快速增长的态势。外来人口的流入带来了高度的异质性,本地与外来、常住与流动、一代流入人口与二代随迁人口、国内公民与外籍人口等不同维度的人口特征差异明显,造成不同群体的利益分化和矛盾冲突。人口构成的多样性和人口流动的高频度是超大城市治理必须面对的客观形势。面对这种情况,一种很流行的政策导向是通过对超大城市的“去功能化”特别是产业疏解来推动人口疏解,从而减少常住人口的高度集聚以便于更有效地进行管理,但是这一做法也存在一定的风险甚至会恶化“城市病”。[4]

  基层行政面临错综复杂的局面

  基层社区是超大城市治理的“关键末梢”,也是维护城市平稳运行的基础性保障。目前,将资源服务管理更多下沉到基层、使基层有职有权有物,以更好为群众提供精准有效的服务和管理,已经成为各界共识。但是,城市基层公共事务往往跨越到多个领域,涉及多个部门,而治理的整体性和协同性还没有达到理想预期,存在长期没有补齐的短板和难以填补的漏洞。特别是一些外来人口高度聚集的特大型基层社区,比如北京的回龙观、天通苑地区,广州的新塘镇、狮岭镇等等特大镇,这些特定地理区位中的“复杂综合体”对治理的协同性需求极为迫切,仅仅依靠基层行政力量很难达到良好效果。作为政府派出机构的街道办事处和乡镇政府对基层社区各类基础信息、各种复杂情况掌握最为全面,成为协助、配合乃至引导各职能部门实施治理过程不可替代的行政主体,必须强化其枢纽地位以夯实超大城市治理的基层基础。

  社会力量尚未形成有效合力

  营造共建共治共享的社会治理格局已成为推动社会建设的核心政策导向,也是提升超大城市治理水平的重要支撑。其中一个必要条件就是吸纳多元主体深度参与城市服务管理过程,唯有如此才能保证复杂琐细的微观事务得到最充分的治理,也能有效减少政府行政成本支出。一直以来,在打造党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体制过程中,社会协同和公众参与都是相对薄弱的环节,最突出的表现就是市民群众的动员效果难以达到预期。尽管“朝阳群众”“西城大妈”“广州街坊”等都是超大城市吸纳群众力量参与治理过程、主动降低政府行政管理成本的优秀范本,但是仍不能掩盖当前群众动员面临的巨大挑战,特别是缺乏系统有效而持续的激励机制。

  提升超大城市治理水平的基本方向

  坚持以人民为中心的价值取向

  坚持以人民为中心在新时代中国特色社会主义基本方略居于突出地位,也应成为超大城市治理最根本的价值取向。习近平总书记在多个城市调研时强调,城市是人民的,人民城市人民建,人民城市为人民。今年6月,上海在超大城市当中率先提出建设“人民城市”的核心目标,明确了人民城市的根本属性发展方向,要求努力打造人人都有人生出彩机会的城市、人人都能有序参与治理的城市、人人都能享有品质生活的城市、人人都能切实感受温度的城市、人人都能拥有归属认同的城市。超大城市作为我国城市发展的高级形态,在推进各项工作中都应该牢牢把握以人民为中心的方向并将其作为城市发展的制度优势,同时在实践中推动这一优势更好转化为增强城市竞争力的治理效能。

  强化依法治理的规则意识

  2017年2月,习近平总书记在视察北京时特别强调,越是超大城市,管理越要精细,越要在精治、共治、法治上下功夫。其中,法治是推进精细化管理不可或缺的制度环境和体制保障,要持续强化依法治理,运用法治思维和法治方式解决超大城市治理顽疾,在完善法规和从严执法方面同步推进。健全完善的法规体系是优化超大城市治理的前提条件,能够为各类服务管理实践提供规范依据,压缩模糊或不当的操作空间,最大限度地减少政策执行的人为偏差,但是,当前城市治理不少领域的法规体系在结构上和内容上都或多或少存在一些问题,包括地方立法滞后、与上位法之间的纵向衔接不畅,现有地方性法规互不联系、缺乏较强的完整性和内在逻辑性,对各个管理部门之间的职权界定较为混乱等等。[5]因此,需要建立和完善细致精准并且符合超大城市发展规律的法规体系,充分发挥超大城市在立法和执法中的优势。

  坚持基层优先的实践导向

  习近平总书记在不同场合多次强调,基础不牢,地动山摇。“把基层基础工作做扎实了,利益关系得到协调,思想情绪得以理顺,社会发展中的不稳定因素就能得到及时化解,各种矛盾冲突就能得到有效疏导,社会和谐也就有了牢固的基础。”[6]立足基层社区、贴近一线群众、付诸微观实践就是提升超大城市治理水平的基本要求。坚持基层优先,当前非常重要的条件和支撑就是强化基层行政力量,具体来说就是向城市基层政府特别是作为派出机构的街道办和乡镇政府更多地进行“赋权”,解决长期存在的“条块分割”固有矛盾,强化基层“块”的枢纽地位和统筹作用。在这方面,北京市开展的“街乡吹哨、部门报到”的体制机制创新指明了基层行政管理体制改革的方向,已经在全国范围内大面积推广。问题导向、解决问题驱动以及由此形成的授权和协同治理构成了“吹哨报到”机制的鲜明特征。

  坚持共建共治的政策方向

  党的十九大报告提出打造共建共治共享的社会治理格局,实现这一目标的一个重要前提是完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。长期以来,社会协同和公众参与是我国社会治理格局相对薄弱的环节,在党委领导、政府主导下吸纳多元治理主体有效参与始终没有达到预期目标,特别是缺乏有效的激励机制和制度保障,导致行政力量在加强和创新社会治理的过程中仍然存在“大包大揽”的倾向。就超大城市精细化管理而言,最重要的实施主体仍然是各级政府行政部门单位,因为超大城市实施系统治理所依赖的是政府主导下的多元主体参与,这本质上是要形成“一核多元”的格局,不能因为治理主体多元化的倾向而模糊政府的地位和作用。但是要达到理想效果,必须广泛吸纳各类不同主体参与其中。这些主体既包括工青妇等群团组织,也包括行业协会、商会、公益组织等社会组织,还应包括市场上活跃的企业、个体工商业者等。当前急需解决的问题是,建立更具约束性的体制和更具吸引力的激励机制来提高非公共部门的参与度,这对提升超大城市治理水平至关重要。

  参考文献:

  [1]习近平.推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局[J].求是,2019(24).

  [2]国家新型城镇化规划(2014-2020)[N].人民日报,2014-03-17(009).

  [3]赵孟营.超大城市治理:国家治理的新时代转向[J].中国特色社会主义研究,2018(4).

  [4]任远. 城市病和高密度城市的精细化管理[J]. 社会科学,2018,(5)

  [5]王郁,李凌冰,魏程.超大城市精细化管理的概念内涵与实现路径——以上海为例[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版),2019,(2).

  [6]习近平.加强基层基础工作 夯实社会和谐之基[J].求是,2006,(21)

  李强个人简介:中共广州市委党校公共管理教研部副教授

  【编辑:叶军 陈辰】

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